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跨區域大氣污染的財稅治理:國際經驗與中國路徑

2019年08月13日 來源: 《稅務研究》2019年第7期 作者: 劉金科 盧艷 鄧鑫銘

  建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。當前,我國面臨嚴峻的大氣污染挑戰。大氣污染與其他環境污染相比,具有成因復雜、流動性強、涉及面廣等特點,特別是污染的空間溢出效應尤為突出(Hosseinietal.,2013;史丹等,2017)。由于大氣污染物沒有行政界線,成立跨區域工作組織和機構、協同各區域政府共同治理大氣污染至關重要。跨區域大氣污染治理涉及政府、企業、民眾多方利益主體,探討財稅政策如何有效發揮基礎性和支柱性作用、構建大氣污染協同治理的激勵相容機制、打贏藍天保衛戰,是現階段需要深入研究的問題。本文選取典型國家和地區,深入分析和總結其跨區域大氣污染財稅治理的經驗,試圖為我國跨區域大氣污染財稅治理提供借鑒,探索互利共贏、協同治理的道路。

  一、跨區域大氣污染財稅治理的國際實踐

  從大氣污染治理的國際實踐看,各國都開展了長期而持續的治污工作。其中,美國南加州地區和歐洲是跨區域大氣污染治理的成功范本。本文以這兩個典型地區為例,從財稅政策視角總結跨區域大氣污染治理的經驗。

  (一)美國南加州地區大氣污染治理的公共政策

  1.成立專門的跨區域大氣污染治理機構。1943年,南加州爆發了震驚全美的洛杉磯光化學污染事件,是當時美國大氣質量問題最嚴重的地區。為整合行政資源實現有效治理,美國1947年成立了全美第一個專門負責大氣污染防治工作的管理機構——洛杉磯大氣污染控制區,并于1977年成立南加州大氣質量管理區(theSouthCoastAirQualityManagementDistrict,SCAQMD)。SCAQMD是美國針對洛杉磯及其附近地區嚴重的大氣污染而建立的一個大氣污染聯防聯治機構,該機構覆蓋了美國西海岸南部加利福尼亞州的部分地區,即奧蘭治的所有區域、洛杉磯、圣貝納迪諾、里弗塞得的部分地區,涵蓋了1600多萬人口,是一個典型的跨區域大氣污染治理機構。SCAQMD負責按照聯邦和州政府制定的大氣污染排放標準,監測區域內的大氣污染水平并執行降低大氣污染水平的計劃。

  SCAQMD設置管理委員會(governingboard),對區域內的各項事務進行管理,目前管理層由13名成員構成,任期為4年,在人事組成上兼顧州與地方。這樣可以發揮州級政府的調節和統一調度的作用,減少地方政府間的政治博弈帶來的無謂損失;同時,也可利用地方政府的信息優勢,減少政策實施難度。

  2.多方籌集治污資金。SCAQMD的設立旨在實現對空氣重污染區域的聯合治理,該機構治污資金主要來源于收費收入和聯邦、州政府的撥款。其中,73%的收入來源于各種收費收入,包括許可評估費、年度許可證續期費、排污費、聽證會費、罰金等收入。從出資主體看,私人部門承擔了將近一半的支出責任。其中,承擔較多支出的多為排污較多的大型制造企業和能源集團。從政府部門看,州政府承擔主要的支出責任,其次是聯邦政府補貼,而來自于地方政府機構的會費收入較小。

  3.充分運用稅收政策工具。美國聯邦和州兩級政府針對大氣污染采取了一系列稅收政策措施,包括開征燃料稅、高油耗稅、氟氯烴稅、二氧化硫稅和環境收入稅等。以加州為例,從1937年7月1日開始征收柴油稅。目前加州征收的燃料稅包括聯邦和州設定的燃料稅,具體包括飛機燃料稅、柴油稅(包括生物柴油)、機動車燃油稅、燃料使用稅。為了更好地實施國家環境大氣質量標準,1972年美國聯邦政府通過《純凈的空氣稅法案(thePureAirTaxAct)》,開征二氧化硫稅,按二氧化硫濃度將不同地區分為三個等級課稅。等級I區域每向大氣中排放1磅二氧化硫征收15美分的稅收;等級II區域每向大氣中排放1磅二氧化硫征收10美分的稅收;等級III區域不征稅。法案將二氧化硫的課稅人分為注冊納稅人(registeredtaxpayer)和非注冊納稅人(unregisteredtaxpayer),對于沒有直接監控二氧化硫排放量的非注冊納稅人征收含硫燃料稅,即對含硫燃料實行從價稅的征收。1986年,美國聯邦政府設立環境收入稅,除消費稅以外,企業對應稅利潤超過200萬美元的部分按0.12%的比例繳納環境收入稅。

  4.實行嚴格的資金管理。SCAQMD籌集的資金體現在專門的資產負債表中。其中,“現金池”的占比最大。SCAQMD籌集的治污資金必須先歸集到各類專門的基金中才能使用,特定來源的資金會歸集入特定的基金種類,大部分基金都指定用于專門的治污項目。基金分為三類,政府基金由污染排放費、許可費、大氣毒素“HotSpots”專項費、污染源監測/分析費、聯邦政府補貼、州政府補貼和利息收入構成,用于支持政府主導的治污活動;專項基金來源于壓縮天然氣(CompressedNaturalGas,CNG)的銷售貨款,用于支持CNG的相關項目;信托基金來源于退休福利基金等,用于區域的內部事務。各基金之間可以相互調劑余缺。治污活動按功能可以分為以下九類:提高空氣清潔技術、保證清潔空氣法規的遵從度、顧客服務和商業援助、優化空氣潔凈項目、發展空氣潔凈法規、空氣檢測、定期總結成效、政策支持、長期項目等。除長期項目之外,其余項目基本均由主要政府基金支持,政府在該機構的運作中仍然起主要作用。

  目前SCAQMD兩個主要的“現金池”都由洛杉磯財政局統一管理,并接受州級財政部門的監管。為確保資金安全,這些資金只能投資于指定范圍內的項目,即SCAQMD年報中正列舉的項目。總體而言,SCAQMD治污資金的風險控制非常嚴格,監管體制較為完善,如下圖所示。

  此外,美國聯邦和州政府還出臺了一系列公共政策來引導企業和社會公眾共同減排。如加州出臺了乘車分享(ride-sharing)制度,規定雇傭超過100人的企業必須為雇員提供激勵,以鼓勵雇員拼車或乘坐公共交通工具。而且,加州還采取了嚴格的排放措施以限制石油和煤炭的使用,客觀上增加了天然氣的使用,對于減少臭氧濃度和煙霧發揮了積極作用。近年來,美國聯邦政府推出了清潔校車計劃,這是一個旨在幫助社區減少舊柴油校車排放的國家計劃,每年由國會撥款,用于減少現有柴油發動機排放。聯邦政府還對從大豆等含油種子中提取的生物柴油實施補貼,以促進溫室氣體的減排和大氣質量達標。

  (二)歐洲大氣污染的財稅治理實踐

  一是制定區域大氣污染公約。為了解決大氣質量問題,歐洲國家決定合作治理大氣污染,1979年32個國家簽署了《遠距離跨境大氣污染公》(ConventionLong-RangeTransboundaryAirPollution,CLRTAP)。這是在廣泛區域基礎上第一個應對大氣污染的國際條約。該公約于1983年生效,作為框架性的約定,規定了減少大氣污染國際合作的一般原則。截止到目前,成員國不斷擴大,并且已簽署8項議定書,將公約的內容具體化。CLRTAP旨在保護人類環境免受大氣污染,并逐步減少和防止大氣污染,包括遠距離跨境大氣污染。它由聯合國歐洲經濟委員會指導的歐洲監測和評估項目中心(EuropeanMonitoringAndEvaluationProgramme,EMEP)負責實施。CLRTAP為控制和減少跨境大氣污染對人類健康和環境造成的損害提供了必要的框架,并且取得了政府間合作治理大氣污染的明顯成效:自1990年以來,歐洲地區一系列有害物質的排放量減少了40%至80%。

  二是設立專門的執行委員會。執行委員會是CLRTAP的理事機構,負責審查CLRTAP的執行情況。其成員為各締約國的代表,并每年召開一次會議。執行機構下設有三個機構:影響工作組(WorkingGrouponEffects)、EMEP指導委員會(SteeringBodytoEMEP)、戰略與評價工作組(WorkingGrouponStrategiesandReview)。三個機構每年向執行機構匯報工作。各締約方制定政策和戰略,通過交流信息、磋商、研究和監測來推進大氣污染的治理。

  三是共同籌集治污資金。CLRTAP的資金來源于公約第一項議定書,即1984年簽署的“歐洲大氣污染物遠距離傳播監測和評估合作計劃長期籌資日內瓦議定書”。根據議定書,最初公約資金來源主要是聯合國環境規劃署(UnitedNationsEnvironmentProgramme,UNEP)提供的財政捐款以及各國政府的自愿出資。但是,聯合國環境署提供的捐款只持續到1984年底,而且由于這項捐款與各國政府的自愿繳款不足以完全支持環境管理項目的工作計劃,因此有必要籌集1984年后的長期資金。融資方式包括強制性繳款與自愿繳款。其中,強制繳款是CLRTAP的主要資金來源,而自愿繳款僅為輔助。所有繳款均統一存入普通信托基金(GeneralTrustFund)。

  對于各成員分攤的CLRTAP繳款,從2004年起按照以下比例計算。(見下表)

  表中所述分攤比例可以在以下情況出現時改變:(1)如果EMEP年度預算比本議定書生效年度或分攤比例最近一次修訂年度(以二者中較晚者為準)通過的年度預算水平增加2.5倍;(2)如果執行機構根據指導委員會的建議指定一個新的國際中心;(3)本議定書生效6年后,或分攤比例最近一次修訂6年后(以二者中較晚者為準)。對分攤比例的修正應由執行機構協商一致通過。

  四是明確污染排放標準。歐洲采取了一系列行動來減少整個歐洲大陸的污染物排放。最重要的是歐盟1996年通過的大氣質量框架指令(AirQualityFrameworkDirective,AQFD)及其子指令,明確了具有約束力的大氣質量目標,并在整個歐盟實施協調一致的監測、報告和管理大氣質量的制度。如在第一個子指令(1999/30/EC)中,為二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、鉛和顆粒物(PM)設定了限值(其他污染物,如一氧化碳、苯或臭氧附加在隨后的子指令中);該子指令于1999年生效,并為每種污染物規定了必須達到限值的具體日期以及達到限值之前的臨時容限。并且,AQFD具有法律約束力,由歐盟委員會負責監督執行,對不符合AQFD要求的成員國可以采取強制措施。這些措施有效地改善了歐洲大陸的大氣質量。

  五是制定綠色稅收政策。為了有效治理大氣污染,歐洲各國針對能源消費、廢氣排放、機動車以及資源使用等制定了一系列稅收政策,構建了以燃料稅、排污稅、資源稅等為主體的大氣污染防治稅收體系。如英國針對汽油、柴油、生物柴油、生物乙醇等開征了燃料稅,并且根據實際油價,結合零售價格指數調整燃料稅,以緩解定額稅率不能自動隨價格變化調整而出現的稅負不公平問題。為了減少硫排放量以提高大氣質量,降低對高硫煤的開采,歐盟各國開征了二氧化硫稅。由于國情不同,各國二氧化硫稅的課稅制度稍有差異,主要體現為征稅對象和稅率的差別。如法國1985年對二氧化硫征收大氣污染費,為企業安裝大氣污染控制設施提供補貼以及用來資助技術開發和建立監測網絡。瑞典1991年開征二氧化硫稅,稅率根據政府削減二氧化硫的邊際治理費用來確定。丹麥則規定所有類型的能源使用產生的硫排放都適用二氧化硫稅,并根據燃料的含硫量或二氧化硫的實際排放量進行征收。

  綜上,從國際實踐看,跨區域大氣污染治理具有以下特點:一是成立跨區域工作組織和機構,并以法律形式明確治理責任,協同各區域政府共同治理。二是共同籌集治污資金,并明確利益相關主體的支出責任,凝聚各方合力進行污染治理。三是充分運用環境經濟規制工具,激勵市場主體積極減排,運用市場機制引導企業保護環境。四是采用多種公共政策手段,鼓勵和引導公眾參與環境保護與治理。如乘車分享(ride-sharing)制度、清潔校車計劃等。

  二、推進我國跨區域大氣污染治理的財稅政策建議

  國際實踐表明,大氣污染成因復雜、極易復發,污染治理是一個長期且持續的過程。既有研究發現,我國大氣污染與經濟增長存在顯著的倒U形曲線關系,大部分省份尚處于大氣污染程度隨經濟增長水平提高而加劇的階段(邵帥等,2016)。我國必須充分認識大氣污染治理的嚴峻性和艱巨性,制定科學合理的財稅政策,打好大氣污染治理攻堅戰。

  (一)注重頂層設計與區域協同治理

  大氣污染沒有行政轄區界線,頂層設計與區域協調不可或缺。要完善環境制度,做好長期大氣污染治理規劃,轉變經濟發展方式,構建相應長效機制,推進產業結構與能源結構的綠色升級,從根本上實現對大氣污染的有效治理。建議加強生態環境問責的法制化建設,完善環境保護管理體制,提高執法效率。基于大氣污染具有一定的空間集聚特征,應根據經濟發展水平和大氣污染程度差異進行全局規劃,實行因地制宜的區域協同治理策略,構建大氣污染區域聯防聯控機制,形成大氣污染治理的區域合力。在對不同區域如京津冀區域、長三角區域、中西部區域進行大氣污染治理時,要綜合考慮當地經濟發展水平、污染程度與環境承載能力,制定科學合理的治污方案,既要防止“環境逐底競爭”效應,也要規避大氣污染在不同區域之間的轉移溢出。

  (二)多方籌集治污資金并建立相應配套機制

  由于我國分權的環境事權管理體制,地方政府對當地環境事務具有首要的支出責任。跨區域大氣污染治理面臨難以明確相關利益主體支出責任的困境。參照發達國家大氣污染治理多方共同籌集資金的做法,建議中央政府負責制定環境污染標準,并且針對跨區域治理給予補貼,同時撥付部分款項來彌補某些地區為減少跨界污染帶來的損失,地方政府則負責具體的治污計劃制定和落實。同時建立跨區域生態補償機制和考慮環境因素的轉移支付制度,吸納區域內其他非營利組織、私人部門參與到區域事務的治理,解決不同行政管轄區的沖突。可試點建立區域環境財政,對區域內污染治理與保護進行統籌安排,合理分配環境治理資金,平衡污染治理事權與支出責任,做好省際邊界區域的污染治理與環境保護,提高跨區域大氣污染治理的效率。

  (三)完善綠色稅收制度

  應注重構建多層次、限制與激勵并舉的綠色稅收體系,充分發揮稅收政策在企業清潔、高效生產方面的重要作用。如我國可借鑒英國燃油稅的經驗,根據油品用途和污染排放量的不同,進一步細分成品油消費稅稅目,通過設置不同檔次的稅率引導綠色消費。引入“公平燃料穩定器計劃”,結合油價的變動調整成品油消費稅稅率,形成動態調節機制。完善車船稅制度,將乘用車由現行按發動機氣缸容量征收轉為按汽車污染物排放量和動力等級計征,實行差別稅率,將稅額征收與汽油消耗量和尾氣排放量直接掛鉤。完善綠色稅收優惠政策,加大對公共交通的支持力度,鼓勵綠色出行和低碳行為;對于新建的節能住宅、高效建筑設備、取暖設備的綠色化更新等,給予一定的稅收減免;加大對新能源汽車的支持力度,給予新能源汽車核心技術研發更多的稅收優惠。

  (四)構建多種政策聯動、協同治污的良好環境

  加強大氣污染治理技術攻關的財稅支持,依托技術創新實現環境改善和減排降耗。大力發展綠色公共交通,使用清潔低碳能源。加強城市綠色建設,發揮政府在大氣污染治理中的主導作用,并注重政策的執行,因地制宜制定城市環境治理政策。建立多元化投融資機制,堅持“誰受益誰出資”的原則,明確投資主體,實行綠地分類建設。推進環境信息公開,督促、監督相關受監督機構及排污企業,為公眾參與環境治理提供合理路徑。建立和完善公眾參與機制,進一步完善聽證制度,建立政府、企業、公眾及時溝通、平等對話、協商解決的機制和平臺,充分發揮公眾和社會組織參與環境保護的作用。

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