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論減稅降費背景下的地方財政對策

2019年08月12日 來源: 《稅務研究》2019年第7期 作者: 葉青

  內容提要:2019 年《政府工作報告》宣布,2019 年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。減稅降費使企業稅費負擔減輕,有效促進了經濟高質量發展。但是隨著減稅降費力度不斷加大,地方財政收入受到較大的考驗。面對減稅降費與地方財力縮減之間的矛盾,地方政府必須制定相關對策解決。本文認為,加強地方財政收支預算與執行工作、完善投融資機制、創新投融資方式、培育優質財源、加強地方經濟基礎等措施可以有效緩解減稅降費與地方財力縮減之間的矛盾,確保減稅降費落到實處。

  關鍵詞:減稅降費 地方財力 投融資

  減稅降費是我國供給側結構性改革的重要舉措,也是積極性財政政策的重要內容。2019 年6 月26日,國家稅務總局發布的最新數據顯示,2019年前5 個月,全國累計新增減稅降費8 930 億元,其中,新增減稅8 168 億元,新增社保費降費762 億元,深化增值稅改革、個人所得稅改革等減稅降費政策集中發力,有效促進經濟高質量發展。

    減稅降費產生的財政效應,主要包括減稅降費對地方財政收入與地方債務造成的顯著性影響等。如果忽略減稅降費的財政效應,將難以維持減稅降費政策的正常運行,伴隨而來的也是財政風險的增加。中央多次強調要統籌經濟增長與改革、調整經濟結構與惠及民生以及預防經濟風險之間的關系。所以,政府在推行與實施減稅降費的政策中,應該注重防范財政風險,確保經濟活動沿著健康的軌道運轉。

  一、文獻綜述

  對于減稅的作用與方式,國內外學者進行了不同層次的研究。Gong et al.(2011)率先提出了關于內生增長率的概念,認為減稅政策對產業結構的調整與優化起著直接和間接作用。Danielova et al.(2011)指出,吸引企業投資的兩種常用方法是投資激勵和稅收激勵,認為采用最優的投資和稅收激勵組合可以增加政府福利。龐鳳喜(2015)提出,在經濟下行的階段,政府可以采取減稅與降低費用的途徑,降低企業應該承擔的稅費負擔,使企業的競爭能力獲得實質意義的增強,達到促進經濟發展的目的,有效緩解政府面臨的財政收支壓力。高培勇(2016)指出,在降低稅費的號召下, 經濟發展應該同時考慮供給與需求、發展與穩定之間的關系,對涉及一切稅費項目應該做主次分明的劃分,明確降低稅費的主次和先后。

  在新常態下,減稅降費將成為我國政府在未來一段時期內的主要工作。賈康(2015)指出,在供給側結構性改革背景下實施的減稅政策,有著清晰的針對性與指向性。他提出,我國當前正處在供給側結構性改革的背景中,國家需要建立一個現代化的稅收管理體制,并不斷合理優化我國的稅制結構,逐漸降低間接稅比重,擴大直接稅比重,使各種收費項目變得更加清晰化,真正減輕企業的稅費負擔。高培勇 等(2016)指出,我國“十三五”期間稅制改革的重點應該是直接稅,這是加快產業轉型升級、強化供給側結構性改革力度、優化稅制的必然要求。付敏杰 等(2016)提出,簡并和降低增值稅稅率可以達到減稅的目的。

  目前的文獻較多關注營改增的減稅效應(曹越等,2016)、價格效應(張海洋 等,2009)、分工效應(陳釗 等,2016)、行業效應(楊默如,2010)等,同時也有對營改增產生的財政效應的研究,主要集中在對稅收收入的影響上(胡怡建 等,2011)。但是,學術界對減稅降費對財政的影響以及可能產生的財政風險等問題研究不夠,當前對減稅降費的財政效應尚無系統分析。

  二、減稅降費對財政的影響

  (一)對財政收入規模的影響

  2015 年,我國一般公共預算收入占GDP 的比重為22.1%,2016 年為21.5%,2017 年為20.9%,2018 年為20.4%,呈下降趨勢;同時,稅收收入占GDP的比重從2015年的18.1%,2016年的14.1%,2017 年的13.7%,一直下降到2018 年為13.65%.一般公共預算收入占G D P 的比重和稅收收入占GDP的比重共同下降,表明兩方面的問題:一是減稅降費政策效果顯現;二是減稅降費政策具有財政收入的減收效應(郭慶旺,2019)。

  (二) 對財政赤字率的影響

  根據公共預算收支的口徑計算,2015~2018年我國財政赤字占GDP的比率(簡稱“財政赤字率”,亦稱“公布赤字率”)分別為2.4%、2.9%、2.9% 和2.6%,2019 年預計為2.8%.① 以上數據顯示,隨著減稅降費工作力度不同增強,我國財政赤字規模在逐步加大。

  三、 減稅降費背景下的地方財政對策

  當前,在地方財政“減收”與剛性財政支出需求難以壓縮的情況下,地方政府實施減稅降費面臨著一定的挑戰。從收入角度看,一是營改增后,地方政府主體稅源缺失。二是受政策調控影響,我國房地產交易數額呈連續走低的態勢,地方政府土地出讓收入增長受限。事實上,2015 年以來,我國土地市場呈現的供需不平衡狀況一直存在。雖然一線、二線城市的土地銷售單價較高, 但這些城市在土地供應面積方面比較短缺;相比而言,我國三線城市和四線城市的土地供應面積較為充足,但是土地銷售單價卻較低。三是地方政府舉債融資方式和規模受到了嚴格的規范管理,向社會公開發行債券要根據當地的經濟發展水平, 受特定財政赤字率的限制。以上都使地方財政面臨著“減收”的壓力。從支出角度看,地方政府事權不斷擴大,地方政府需發揮服務性職能和建設地方基礎性設施等職能,導致地方財政支出應該維持在特定規模上,并且難以壓縮。在這種情況下,只有科學制定財政收支預算、加大地方政府財源建設、實施政府支出削減與減稅降費聯動的政策,才能最大程度上確保減稅降費政策能夠真正落實。

  (一) 加強地方財政收支預算與執行工作

  1. 科學制定財政收支預算。地方政府要指導和督促各市(縣)根據全省財政收支預期目標和本地區經濟發展實際,科學制定合理的收支預期目標。一方面,在收入預算上,地方政府應該堅持實事求是的原則,采用科學的方法對收入形勢進行分析預測。預算安排應該與目前國家宏觀經濟形勢,特別是本地區經濟社會發展實際相適應,與落實更大規模減稅降費等一系列積極財政政策相適應。另一方面,在支出預算上,地方政府要樹立勤儉節約的思想,突出重點,對日常一般性支出應該進行合理的壓減,對“三公經費”嚴格控制,減少低效或者無效的支出,杜絕一切超預算的財政支出安排。編制財政綜合預算,應該合理統籌與規劃政府財力的結構,使政府能夠集中有限的財力用在辦大事上。加強對重大項目財政可承受能力的評估,根據輕重緩急的原則對政府預算活動作合理安排。為此,地方政府可以設計中期的財政規劃方案,建立跨年度的平衡預算機制,以保障國家重大決策方案能夠真正得以落實,并實現財政的可持續發展。

  2.切實提高預算執行工作效率。一是要提高預算批復的效率,加快支付資金轉移下達的速度。二是要督促有關單位和部門完善前期預算執行準備工作,根據年度預算計劃與項目實施的進度,編制有效的月資金用款計劃。三是建立預算執行體制,提高預算執行均衡度與執行進度,并注重開展預算執行跟蹤與分析。對于比較緩慢的預算執行工作,可以調整用途、收回資金。四是建立預算約束機制,杜絕一切挪用公款、擠占資金、虛列財政支出與以撥作支等行為的出現。除救災等應急性支出,應該減少追加支出事項金額。加強財政暫付款項的管理,嚴格規范暫付款的范圍、期限和審批程序,嚴控暫付款增量,同時全面清理消化暫付款存量。

  3. 提高財政資金使用效益。一是盤活財政存量資金,并做靈活使用,對于國家規定應該回收的財政存量資金,在預算中一律作回收處理。同時,加快國庫現金管理試點改革力度,在財政支付能夠獲得充分保障的前提下,實現國庫現金余額的最小化與投資金額收益的最大化。二是對財政資金使用進行統籌規劃,把財政資金使用的重點放在政府確立的關鍵性領域或者重點領域,把財政資金的效應最大程度地發揮出來。三是建立財政資金使用績效考評機制,把績效考評結果當作國家財政政策完善、財政支出結構調整以及預算制定的重要依據,改變重投入卻輕績效的狀況。四是找準合適的突破口和切入點,加強地方政府各部門之間的合作,強化財政資金使用效率,爭取中央對本地的財政轉移支付力度,允許本地增加地方政府債務限度。

  (二)完善投融資機制,創新投融資方式

  不斷完善投融資機制,提倡政府和社會資本開展合作。一是通過財政、金融等方式支持、鼓勵社會資本參與投資建設,營造政府與社會資本開展合作的良好氛圍。二是在政府與社會資本合作項目(PPP)建設過程中,要根據PPP項目的投資規模、存續期、風險分擔和收益狀況等,合理確定政府與社會資本出資的組合方式。同時,建立有效的“利益共享”與“風險共擔”經營機制,確保政府與社會資本建立合法的權益關系。三是健全以政府主導為主的基金管理制度,并廣泛在醫療健康、高新技術等新興產業中推廣與運用,以便能夠有效解決新興產業創業難與融資難的問題。四是支持地方融資平臺承擔公共事業項目、基礎設施項目等融資功能。這對地方經濟發展是大有裨益的。但是考慮到融資平臺具有的潛在的財政與金融風險,地方政府應該參照相關國家規章制度,不斷推動融資平臺規范化管理,妥善處理融資平臺的存量債務,做到能夠及時有效地化解融資平臺中潛在的風險。第一,健全債務信息披露體制。一方面,地方政府做好債務信息的統計工作,對債務口徑作統一管理,增強債務信息的準確性;另一方面,結合政府預算公開,公開地方政府債務信息,向地方人大定期進行報告,在政府門戶網站上及時對公眾披露,并建立有效的信息回饋體制,對公眾提出的問題進行解答。第二,在規定范圍內采取預算外統籌與預算內安排的方式消化地方政府產生的存量債務。對于一些已經市場化的負債項目,應該通過租賃經營、整體拍賣、資產重組等市場行為,把債務逐漸向市場化推進;對于一些需要在政府部門實施舉債的項目,應該堅持“誰舉債、誰償還”的原則,要求舉債部門設計一個完整還債計劃,或是通過預算抵扣的方式清還債務。

  (三)培育優質財源,加強地方經濟基礎

  1. 通過獎勵、財政補貼、風險補償等途徑,推動地方重點產業與龍頭產業的發展壯大,提升產業的綜合實力,積極培育優質財源。鼓勵產業集群發展,根據國家和地方的獎補政策,及時落實企業獎補金額。

  2.地方政府應該積極轉變職能,優化企業的營商環境。主要從以下方面著手:

  一是完善地方收費機制。第一,貫徹落實中央關于降低社會保險費的政策,進一步減輕企業社保繳費負擔。第二,加強對各類收費項目的規范和監管力度,經常性開展涉企收費清理規范和非稅收入收繳管理專項督導檢查。全面清理中介機構的服務性收費,規范服務性機構的收費流程,尤其是壟斷性中介服務機構的收費。第三,對于需要調整的收費項目,在調整前應充分做好決策前的準備工作。收費項目清理規范后,對收費項目所涉及的單位的業務職能是否調整應一并作出安排。對于存續的收費項目,如果屬于已經相對完善的,那么該放給市場的就放給市場,但要做好監控,避免因價格過高造成消費者受損,增加民眾負擔。第四,定期向社會大眾公開收費清單項目,并開展動態化管理,嚴格監督在目錄清單外的違規收費行為,確保清費政策不走樣。

  二是降低企業制度性交易成本。第一,盡可能減少一切不需要的行政干預,激發市場主體的活力。第二,加大土地、金融、物流等領域的改革力度,降低企業的土地成本、融資成本、物流成本。第三,不斷創新公共產品和服務的供給方式。在提供公共產品和服務過程中引進市場競爭機制,實行政府購買公共服務的模式,不斷提高公共產品與公共服務的供給效率與供給質量。

  三是簡化工作流程,減少內部審批工作的流轉環節,確保行政審批事項高效運轉。積極采取提前介入的方式,如審批并聯、前置取消和預審提前等,使審批手續更為簡化,審批流程更為優化。

  3.加強企業服務工作,建立一種“親”“清”有機結合嶄新的政企關系。“親”是指政府應為企業提供優質的服務,激發企業投資的熱情:“清”是指政府不越權、不缺位,為企業提供一個良好的營商環境。當政府與企業形成一種良好的互動關系之后,才能為地方經濟健康持續發展補充動力。同時,政府部門應該轉變工作作風,改變傳統的工作方法,主動服務,開展“黨建+ 服務企業”工作。相關部門要深入重大項目建設現場,協助企業解決項目建設過程中的各種難題。

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