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環境保護稅征管中存在的問題及對策研究

2019年07月26日 來源: 《稅務研究》2019年第6期 作者: 陳 陣

  內容提要:解決環境保護稅征管中存在的問題,對進一步完善環境稅制、提高征管效率具有重要意義。當前,我國環境保護稅征管中還存在著征納雙方信息不對稱、征管信息化水平不高、部門間協作不暢、與征管工作相關的政策規定還有待進一步明確等問題。為此,應通過深入開展“放管服”解決征納雙方信息不對稱問題、進一步加強征管信息化建設、完善部門間協作機制、做好政策銜接,來提升環境保護稅的征管水平。

  關鍵詞:環境保護稅稅收征管放管服信息化

  2018年1月1日,我國《環境保護稅法》正式施行。環境保護稅征管在原排污費征管工作的基礎上構建了“企業申報、環境保護主管部門監測、稅務機關征收,信息共享、政府領導、協作共治”的新型征管模式。目前,稅務機關已經依托金稅三期系統開發了環境保護稅網上申報管理模塊,建立了基礎稅源數據庫;稅務機關和環境保護主管部門初步搭建了省級環境保護稅涉稅信息共享平臺。但從實踐情況看,當前環境保護稅的征管工作中還存在著影響征管效率提升的很多問題,本文對此進行了簡要分析,并提出了相應的建議。

  一、環境保護稅征管工作中存在的問題

  (一)征納雙方信息不對稱

  征納雙方信息不對稱會嚴重降低稅收征管效率:一是會增加執法成本,二是會給信息占優者帶來博弈決策優勢,使其“逆向選擇”,從而引發道德風險,造成國家稅款流失。目前,在我國環境保護稅征管工作中,征納雙方信息不對稱主要表現在三個方面:一是稅源信息確定難。部分企業利用晚間排污、偷設排污口、水污染物稀釋排放等手段逃避或減少繳納稅款,監管難度較大。二是申報信息核實難。由于廢氣、廢水、噪聲等污染物排放具有瞬時性、不可復制性,稅務機關很難通過傳統的調賬檢查、實地檢查等手段進行申報信息的核實和調查取證。三是獲取涉稅信息質效低。具體表現為:稅務人員對各行業環保業務知識掌握不足,不能及時有效地識別納稅人申報信息中的風險點;環境保護主管部門在排污費改環境保護稅后,主要負責對應稅污染物進行監測管理、制定和完善污染物監測規范,由于手段升級滯后等問題的存在,還不能很好地發現適應《環境保護稅法》要求的稅收征管風險。

  (二)征管信息化水平不高

  環境保護稅征管的信息化水平不高主要體現在四個方面:一是“存量數據”尚處于沉睡狀態。這里的“存量數據”主要指在原征收排污費時企業的征繳數據。目前,尚沒有建立系統的數據整理、調用、分析軟件,以滿足環境保護稅征管在風險預警分析、稅收預測等方面的需求。二是涉稅信息共享平臺開發尚不完善。根據《環境保護稅法》,環境保護主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平臺。但從建設和應用情況看,雖然環境保護主管部門和稅務機關初步搭建了省級環境保護稅涉稅信息共享平臺,但是在實際應用中存在和排污費征收全程信息化系統信息不統一,以及因監測數據未能全部覆蓋納稅人造成的共享數據不全等問題。三是信息交互方式不安全。稅收征管數據涉及納稅人商業秘密,因此環境保護主管部門和稅務機關在信息交互時應以內網專線傳輸為主。但是由于目前環境保護主管部門和稅務機關專線傳輸系統建設不完善、部分工作人員保密意識淡薄,存在大量使用QQ、微信以及外網郵箱傳遞征管數據的情況,造成稅收征管數據存在泄露的風險。四是申報信息比對質效不高。申報信息比對復核為環境保護稅征管工作的重要環節。但是目前,環境保護主管部門執法檢查監測主要針對全國重點污染企業和省級重點污染企業,覆蓋范圍小,且部分執法檢查只有定性數據,加上金稅三期工程查詢功能不完善,無法自動提取分類匯總查詢信息,信息比對復核時只能通過手工導出申報表進行人工比對,效率低且風險識別能力弱,不能很好地滿足稅收征管的需要。

  (三)部門間協作不暢

  依據《環境保護稅法》第十四條,環境保護稅由稅務機關依法征收管理。環境保護主管部門依法負責對污染物的監測管理。縣級以上地方人民政府應當建立稅務機關、環境保護主管部門和其他相關單位分工協作工作機制,加強環境保護稅征收管理,保障稅款及時足額入庫。依據《環境保護稅法》第十五條,環境保護主管部門和稅務機關應當建立工作配合機制。目前,雖然各級環境保護主管部門與機關均已簽訂協作備忘錄,建立了協作機制,但分工職責不夠清晰。比如,在涉稅信息共享平臺建設和運行、共享數據的范圍和質量、污染物計稅爭議處理、比對復核工作流程等方面還尚未形成可操作的分工協作指引,造成管理銜接不暢,給具體操作帶來不便。

  (四)與征管工作相關的政策規定還有待進一步明確

  目前,《環境保護稅法》及其實施條例還存在規定不細致、與其他政策銜接不緊密等問題。比如,對納稅人享受減征優惠所需的監測機構監測次數不明。依據《環境保護稅法》第十三條和《環境保護法實施條例》第十條,納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準百分之三十(五十)的,減按百分之七十五(百分之五十)征收環境保護稅。而應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值,是指納稅人安裝使用的污染物自動監測設備當月自動監測的應稅大氣污染物濃度值的小時平均值再平均所得數值或者應稅水污染物濃度值的日平均值再平均所得數值,或者監測機構當月監測的應稅大氣污染物、水污染物濃度值的平均值。其中,對于納稅人自行安裝污染物自動監測設備的,可以實現24小時在線監測,數據便于提取,但對于納稅人委托第三方監測機構進行監測的,卻沒有明確監測機構每月的監測次數。再比如,《環境保護稅法》第二十條規定,稅務機關發現納稅人的納稅申報數據資料異常或者納稅人未按照規定期限辦理納稅申報的,可以提請環境保護主管部門進行復核。但異常的范圍包括哪些具體情況或是異常的標準是什么,《環境保護稅法》及其實施條例均沒有給出明確的規定。這給稅務機關風險識別以及環境保護主管部門復核帶來執行上的困難,也容易滋生執法人員的尋租行為。

  二、加強環境保稅護征管的對策針對上述問題,本文提出如下完善對策:

  (一)深入開展“放管服”,解決征納雙方信息不對稱問題

  一是加強對排污企業監管能力建設。地方政府應進一步轉變發展理念,充分發揮其在環境保護稅征管中的領導和協調作用,組織環境保護主管部門、稅務機關等多部門聯動開展污染源排放專項監督檢查活動,暢通群眾監督舉報機制,織密監督網,盡可能多地掌握排污企業的排污信息。二是提高企業污染物排放在線監測系統安裝覆蓋率。污染物排放在線監測系統可以最大程度地幫助環境保護主管部門實時掌握排污企業排污口的污染物排放數量、濃度等信息,但是由于其購置成本較高,企業安裝率仍比較低,因此,應研究相關優惠政策,鼓勵企業安裝污染物排放在線監測系統。三是加強業務部門環境保護稅征管業務培訓。根據環境保護主管部門、稅務機關的職能分工,對環境保護主管部門重點開展稅收征管等相關業務知識培訓,對稅務機關重點開展環保稅收風險識別等相關業務知識培訓,促進各部門快速轉換角色,提升業務技能,盡快適應新的征管要求。四是加強對納稅人的業務宣傳輔導。重點開展應稅污染物監測、應納稅額計算以及申報等業務技能培訓,以提高納稅人申報信息的規范性和準確性。

  (二)進一步加強征管信息化建設

  一是加強涉稅信息共享平臺建設。按照涉稅信息共享平臺建設標準,加強環境保護主管部門和稅務機關之間的專線傳輸建設,統一數據統計字段名稱和編碼規則,逐步擴大環境保護主管部門、稅務機關數據交互覆蓋面,不斷完善涉稅信息共享平臺的查詢功能,并利用區塊鏈技術完善污染物排放在線監測系統、環境保護稅納稅申報系統的建設。二是完善金稅三期工程有關環境保護稅的分類匯總查詢等功能模塊建設,滿足各業務職能部門稅收征管的需要。三是盡快開發環境保護稅風險監控掃描指標。將環境保護稅涉稅信息共享平臺數據庫、金稅三期環境保護稅申報征收數據庫的端口與國家稅務總局內部風險控制監督管理平臺相連,并開發環境保護稅申報征收風險監控掃描指標,按期掃描數據庫,及時比對,分析、發現、處置涉稅風險。

  (三)完善部門間協作機制

  各級地方政府應主動作為,加強在環境保護稅征管中的領導力,牽頭理順當前征管過程中存在的具體問題,提高協作效率。按照《環境保護稅征管協作機制備忘錄》①所規定的七大類協作內容,以問題為導向,完善協作機制。可以考慮制定省級層面的通用協作規范,下級政府優化協作流程,進一步作出適應性調整,形成可操作的分工協作指引。一是形成地方政府領導和協調環境保護稅征管的工作指引。明確地方政府具體工作原則、協調事項范圍、協調內容、協調流程,切實發揮《環境保護稅法》賦予地方政府的領導推動作用;二是形成環境保護主管部門和稅務機關的協作指引。充分整合環境保護主管部門的技術優勢和稅務機關的征管優勢,明確雙方涉稅信息交互、共享的范圍、標準、時限,細化雙方在征管信息化建設、涉稅風險評估與檢查、《環境保護稅法》宣傳等方面的協作辦法,形成工作合力。

  (四)做好政策銜接,理順征管流程

  全面梳理環境保護稅在污染源監測、稅收優惠政策享受等環節存續的以及新公布的政策,及時消除沖突性規定,完善現行有關污染物排放監測標準、申報信息比對“異常”界定等方面的政策漏洞,并根據征管實際及時升級有關政策規定。做好環境保護稅征管政策與現有征管規范、納稅服務規范的順暢銜接。同時,要健全爭議處理機制。我國的環境保護稅征管同時涉及環境保護主管部門和稅務部門,行政執法存在一些交叉,情況復雜。因此,在爭議處理上,應本著保障納稅人權益、維護稅法權威的原則,厘清在環境保護稅征管過程中的責任主體,明確爭議處理機構,形成一套行之有效的爭議處理機制。

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