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非稅收入劃轉與國家治理

2019年07月26日 來源: 《稅務研究》2019年第6期 作者: 賈博

  內容提要:國家治理是國家為了實現經濟、政治、社會發展目標,協商多元主體共同治理國家事務的過程,非稅收入作為財政收入的重要來源,為國家治理提供了物質保障。非稅收入劃轉不僅是政府機構改革的需要,更是推進全面深化改革的重要舉措。本文從推進非稅政策法制化、非稅收入納入全口徑預算、非稅收入征管職責劃轉、非稅收入征收規范化等方面闡述了非稅收入劃轉對促進國家治理現代化的重要意義和作用。

  關鍵詞:非稅收入國家治理征管效率

  政府非稅收入的概念在預算外資金的基礎上演變而來。2004年,《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜〔2004〕53號)首次對非稅收入進行了定義:非稅收入是政府財政收入的重要組成部分,作為一種公共治理工具,是政府參與國民收入初次分配和再分配的重要手段,屬于財政資金范疇。2018年3月,在黨和國家機構改革方案中稅收征管體制改革的相關內容備受關注:“改革國稅地稅征管體制。為降低征納成本,理順職責關系,提高征管效率,為納稅人提供更加優質高效便利服務,將省級和省級以下國稅地稅機構合并,具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責。”稅務部門在國家治理層面上的地位和作用更加凸顯,使命和職能更具有重大意義。

  一、我國政府非稅收入現狀及問題

  (一)政府非稅收入現狀

  根據財政部公布的數據,目前非稅收入共有12大類,全國非稅收入有92項,各省設立行政事業收費共360項、520小項。①非稅收入具有“種類項目多、征收主體多、繳費對象多、繳費環節多、政策口徑多”的五“多”特點。由于長期以來地方政府財權與事權的不匹配,地方政府不斷擴大非稅收入的征收范圍,造成非稅收入在公共預算收入中的占比不斷增加。在全面深化改革的要求下,提升非稅收入征管效能、優化非稅收入結構已迫在眉睫。

  (二)政府非稅收入與稅收收入的比較

  1.相同點。第一,征收機關性質相同。無論是稅收還是非稅收入,法律規定征收機關只能是政府或是由政府授權的單位。第二,征收目的相同。二者都是從公共服務的角度,為政府提供公共產品而籌措的資金。第三,有一定的征收標準。二者都要嚴格遵守國家和各級政府頒布的征收法規和制度。第四,都必須依法管理。根據預算完整性原則,無論是稅收收入還是非稅收入都必須納入預算,政府的財政分配活動不應超出預算范圍。

  2.不同點。第一,政策制定機關不同。鑒于稅收法定原則,稅收的立法主體一般是全國人大,而非稅收入則由國務院各職能部門或各級政府制定征收項目、標準及范圍。第二,征收對象不同。非稅收入的征收對象一般限定在能夠按照收益原則確定特定群體的項目內,相較于稅收的固定性,非稅收入的選擇性更強。第三,征收原則不同。稅收的征收標準按照“大者多收,小者少收,無者不收”的支付能力原則,而非稅收入則根據收益公平原則,即“收益多者多負擔,收益少者少負擔,無收益者不負擔”。第四,強制程度不同。稅收具有明顯的強制性,經濟主體一旦發生了應稅行為、取得了應稅收入就必須依法足額納稅,而非稅收入的征收與繳費人的自主選擇相關,強制性較弱。第五,分配方式不同。稅收具有無償性,而非稅收入中除罰沒收入外,其他的收入形式一般都具有“誰付費誰受益”的特征。第六,征收主體不同。雖然非稅收入與稅收的征收機關都是政府或者由政府授權的單位,但稅務機關明確為稅收的征收主體,而非稅收入的征收主體更多元化,政府多部門都設有征收名目。

  (三)目前非稅收入存在的問題

  1.結構失衡,收入規模過大。從絕對規模看,2004~2017年,非稅收入的規模呈現較快的增長態勢,2016年比2004年翻了10倍,年均增速達28%,超過稅收收入年均增速(21%)7個百分點。①可以看出,我國非稅收入占財政收入的比重較大,這種增長趨勢很可能會造成分散國家財力、抑制社會消費、加劇社會分配不均等后果。

  2.政出多門,征繳行為不科學。我國非稅收入的過度膨脹嚴重影響了經濟的正常秩序,地方財政的依賴成為非稅收入激增和混亂的直接原因。征收主體多元、政出多門、行政體制改革滯后的管理模式加大了非稅收入的監管難度,且我國部分地區出現了截留瞞報、亂收濫罰、變相收費等屢禁不止的情況。

  3.支出違規,部門利益人格化。即使中央三令五申要求非稅收入全額納入政府公共預算,但非稅收入的支出管理一直沒有得到規范,地方政府仍長期存在“誰收費誰使用”的不良現象。從組織收入看,即使絕大部分非稅收入已繳入國庫,納入了預算管理,在形式上實現了“收支脫鉤”,但從支出角度看,仍存在按照一定比例返還給執收單位,甚至通過編制用款計劃將資金從支出戶全額返還的現狀,“誰收誰用,多收多返”的歷史頑疾沒有發生根本性的變化。這種“誰收費誰使用”的收體制使權力部門又多了一條獲利渠道,即憑借權力收取各項費用且基本不受約束和監督,存在部分收入轉化為個人福利的現象。部門利益異化成為個人利益的人格代表,為了獲取更多利益,個人動機便支配著部門行為,從而刺激非稅收入規模不斷膨脹。

  4.管理混亂,難以形成有效合力。公共收入結構中的稅收收入與非稅收入在相當長的時間內仍是保障我國公共收入物質基礎的兩個支柱,經濟決策的制定應該對非稅收入進行充分決策分析。然而目前,非稅收入的預算編制、收入立項、決算及支出管理和票據管理的各個環節都由不同的部門負責,在一定程度上顯露出“誰都管而又誰都不管”和“多家理財”的問題。統計和財政部門對收入的真實來源了解不到位,就無法對收入增減變化情況作出有效分析,從而不利于財政收入的統籌管理,直接影響政府的經濟決策。

  二、非稅收入職責劃由稅務部門征收對完善國家治理的意義和作用

  作為政府收入分配體系的重要組成部分,非稅收入承擔著籌集財政收入的重任,與稅收共同參與社會財富的再分配。取得非稅收入的過程是國家依法取得財政收入的過程,在這個過程中,有效的征管手段和規范的制度制約是實現國家治理現代化的重要因素。習近平總書記指出:“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。”因此,在制定完善非稅收入政策的同時,如何建立健全公共財政收入體系、提升非稅收入的征管質量、實現制度與執行的協調發展是目前非稅收入工作的重點。

  (一)非稅政策法制化是財政管理和國家管理從政策之治到法治之治的重要標志

  盡管非稅收入在立項、立標、征收上仍缺乏制度約束和法律依據,但是劃轉征管職責、統一征收主體能夠推動法治中國的建設進程。可以將國家治理、經濟治理、社會治理和“放管服”等方面的理念、政策轉化成法律制度,用公正公平公開的法律程序保障財政收入征繳雙方權利、義務和責任的落實。

  1.加強法治化制度保障,樹立優化國家治理理念。非稅收入的資金籌集是國家機構行使公共權力的一種方式,而非稅收入的設立和變更則體現國家意志。加快非稅收入的立法進程是建設法治中國的重要內容。要堅持收費法定原則,將法治思維運用到各項改革事業中;要制定統一的非稅收入管理條例,從項目審批、標準制定、征收管理、財政分配、資金使用等方面著手,將非稅收入納入社會監督體系,體現依法治國的目標。非稅收入劃轉稅務部門征收,可以打破當前管理分散化的格局,為最終制定非稅收入管理法律體系奠定基礎,從而構建非稅收入治理新格局。

  2.深化行政機構改革,助推國家治理體系現代化。在運用“看得見的手”和“看不見的手”進行市場調節時,如果政府和市場分工不明確,將導致政府機構過多衍生,一些靠非稅收入“吃飯”的部門不斷出現,使預算內財政無力負擔龐大的日常開支。轉變政府職能是機構改革的關鍵,黨和國家機構改革方案明確指出:“深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力的一場深刻變革。”將稅務部門作為非稅收入的征收主體,實質上就是打破非稅收入管理的多元化,形成增強權責清晰度、提升管理效能、減少體制內耗和職責重疊的征、管、查一條龍格局。

  (二)非稅收入納入全口徑預算是增強財政收入管理和國家宏觀調控能力的重要抓手

  建立現代財政制度是建立健全現代國家治理體系、提高治理能力、實現國家長治久安的重要保障。非稅收入涵蓋了政治、經濟、社會、文化等諸多領域,深刻地融入到了國家治理的各個方面,是真正意義上治國理政的重要基礎。要通過對非稅收入的改革與優化,多方面、多層次、多功能地調節經濟社會的運行,進而實現國家宏觀調控能力的不斷提升。

  1.解決日益突出的財政問題。事權和財權的不匹配,導致地方政府的治理能力下降,從而面臨巨大的財政壓力。地方收入的明顯銳減,導致非稅收入成為地方政府增收、創收的重要手段。財政支出方面,也存在現有的政務公開中的預算科目無詳實內容、公眾對政府支出缺乏有效監督等問題。雖然公務支出在中央“八項規定”精神貫徹落實后得到改善,但由于沒有法制的規范和約束,人們對這種基于“運動式治理”的好轉能否從根本上解決問題仍存疑慮。

  2.推動“收支兩條線”管理向縱深發展。稅務機關征收非稅收入是實現“收支兩條線”的重要手段。行政部門只能向繳費人開票,繳費人持票到納稅服務大廳繳費,資金直接繳入同級財政非稅收入專戶才真正實現了“收繳分離、收支脫鉤”。全面建成“單位開票、稅務征收、財政統管”的非稅收入征管體系,強化財政的綜合預算管理,有利于提高部門預算編制水平,從而制定保障其履行職能所必需的經費開支計劃。

  3.規范非稅收入有利于增強國家宏觀調控能力。非稅收入的征收立項權大多歸地方政府。劃轉征收職責后,非稅收入將統一由稅務部門征繳并直接進入國庫財政專戶,這種做法好處有四:一是有利于調整非稅收入對資源配置的不良影響,保障公平競爭,優化資源配置;二是有利于從源頭上控制非稅收入,促進地方稅體系的完善和發展,進而增強國家宏觀調控能力;三是有利于增強政府對資金統籌、支出管理的管控能力,建立完善監督機制和協調統籌機制;四是有利于優化社會再分配,減輕企業和社會負擔。

  (三)非稅收入征管職責劃轉是促進政府職能轉變、精簡機構的重要途徑

  1.增強稅務部門在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用。將社會保險費、非稅收入統一劃歸到稅務部門征收管理,除了中央稅、地方稅和共享稅的征收工作外,稅務部門還承擔了社會保險費和非稅收入的征收工作,其組織收入職能將得到進一步發揮。在征管過程中形成的大數據的“金山銀庫”,將大幅提升稅務部門圍繞中心、服務大局和“以稅資政”的能力,稅務部門在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用將更加凸顯。

  2.合理匹配地方財權與事權。1994年分稅制改革雖然調動了各級政府理財的積極性,但隨著經濟社會的不斷發展,這種制度也顯現出一些與經濟發展不適應的問題:一是事權劃分不明晰;二是財權劃分不徹底;三是規范的轉移支付還沒有到位。這些問題在客觀上成為了非稅收入擴張的誘因。因此,中央加大對財政收入的統籌力度,將政府籌集財政資金的權力統一劃歸稅務部門,在一定程度上能為地方稅體系建設與完善創造了條件。

  3.降低征納成本,節約財政支出。目前,許多非稅收入征收機構的設立就是為了利用收費來解決經費開支的難題,但長此以往便陷入了機構冗雜、人員膨脹和收費變本加厲的惡性循環。將社會保險費和非稅收入交由稅務部門征收正是發揮稅務部門征管專業優勢、提高征收效率、降低征管成本的戰略安排。通過分析2017年的財政收入數據可以發現,社會保險費和非稅收入總規模超過13萬億元,與14萬億元的稅收收入基本相當。在不增加人員的情況下,稅務部門同時承擔起稅收、非稅收入、社會保險費的征管職責,意味著征收成本大幅降低,而效率將不斷提高。

  4.優化繳費流程,提高服務水平。國家治理的一個重要核心是民主,非稅收入涉及繳費人的體量龐大,且事關百姓的切身利益和社會的民生福祉。將非稅收入劃轉并建立健全的征繳機制后,依托完善的金稅三期系統及電子稅務局,可以逐步實現納稅人、繳費人在家辦稅繳費,能夠從根本上解決納稅人、繳費人多頭跑、多頭報、多頭查等問題。努力實現讓納稅人繳納稅費“只進一家門”“最多跑一次”,既有助于降低制度性交易成本,又有利于優化繳費服務,促進繳費負擔更加公平、收費制度更加透明。

  (四)非稅收入征收規范化是激活資本市場、降低企業負擔的重要突破

  目前,各級政府對非稅收入的認識過于片面,只關注其對政府財力的貢獻以及對稅收的彌補調節功能,①并沒有有效結合稅收數據進行統一的分析與考量。從長遠著眼,規范非稅收入的征管體制是從根本上減輕企業負擔、增強市場活力的重要途徑。非稅收入征管職責劃轉之后,地方政府為了解決“錢荒”問題必將深化投融資體制改革,這將有利于促進地方政府在某些重大基礎設施建設中充分發揮市場資源配置優勢,尋求多種形式的資金進入,建立新型公私合作關系。目前,我國有不少基金和收費項目的出臺是為了彌補重大基本建設投資項目資金的缺口,當政府公共資本和社會資本能夠建立利益共享、風險共擔的合作關系,就可以減輕政府的財政負擔,降低投資主體風險,減少對非稅收入的依賴程度。

  三、劃轉非稅收入征管職責,提升稅費治理能力的路徑探索

  (一)統一征收主體,優化征管流程

  政出多門、行政體制改革滯后嚴重影響了非稅收入的規范化和制度化進程。目前地方政府的各部門權力交叉、多頭控制,導致了非稅收入的征收主體和名目繁多,征收立項時的隨意性較強。因此,非稅收入劃轉稅務部門征收是加強政府對其征管工作的有效手段之一,可以建立有效的政府非稅收入制約機制,加強對非稅收入征收工作的有效監管。由于稅務部門征管流程規范且數據詳實,征管職責劃轉后能充分發揮其規范便捷的優勢,統一征收尺度、規范征收行為、提升征管質效。

  (二)實行信息管費,確保應收盡收

  只有高水平的征管能力才能為國家組織財政收入提供可靠保障,同時為夯實國家治理能力的物質基礎作出貢獻。目前,稅務部門金稅工程三期在數據交換、網絡技術和財稅庫銀橫向聯網系統清算體系、風險防控等方面居全國政務建設領先水平,為實現非稅收入信息整合提供了技術保障。征管職責劃轉之后,可以嚴格控制和規范政府部門的征收標準、賬戶設置和票據使用等行為,有效防止亂收費問題的發生;可以利用現有的稅收數據,對費源、稅源進行交叉比對,查補征管漏洞,從而實現財政收入信息化、規范化、科學化、網絡化的管理目標;可以建立完整的財政收入的收入記賬、會計核算、國庫集中收付等信息系統,同相關部門數據共享、相互銜接,實現財政收入數據在各部門信息互通,準確防范違規行為,確保應收盡收。

  (三)集中稅費數據,透視經濟發展

  記錄經濟運行狀況的稅費征收數據是透視國家經濟發展的“晴雨表”。將非稅收入與稅收征管相結合,實現稅費統征統管,可以深度挖掘利用稅費數據信息這座“金山銀庫”,其數據量龐大、覆蓋面廣泛,且具有顆粒度低、真實度高、連續性強等特點,可以為國家的宏觀經濟決策提供科學的依據。同時,非稅收入作為財政收入的重要來源,與稅收一起參與到國民收入的再分配中,在優化資源配置、提高公共服務水平和調節經濟利益主體行為等方面發揮著重要作用,可以通過改變不同階層、單位部門或者個人之間的社會產品分配來重新調節各方利益,從而更好地服務于國家的宏觀經濟政策。

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