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從依據、目的與用途看房地產稅

2019年08月16日 來源: 澎湃新聞網

  為明確討論對象,在文章開始前先界定一個概念。本來房地產稅是對一類稅的統稱,所有與房

  地產經濟運動過程有直接關系的稅收都屬于房地產稅,包括在房屋開發、交易與保有階段應該交納的房產稅、城市房地產稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等,這是相關法律與條例明確規定且已經實施的。 

  本文討論的房地產稅是在這些稅以外的新稅種,曾經被稱為物業稅、房地產稅以及房產稅,目前沒有法律條文對此概念進行界定,但似乎都默認為對現有個人住宅額外征收一定比例的稅收。下文除特別指出以外,所提到“房地產稅”或“房產稅”均指后者,即新稅種。 

  本文認為,在推出房地產稅之前,有這樣三個問題一定要在立法前厘清:征收房地產稅的依據、目的與用途分別是什么? 

  一、房地產稅的依據 

  我們的城鎮土地是國有的,業主拿到的不動產三證分別是:土地使用權證、房屋所有權證與契證,也就是說業主擁有土地使用權,是沒有所有權的。房屋價格中已經包含了70年的土地使用權(這70年從開發商拿到土地開始計算。當然也有50年、40年的,不影響下面的討論),也就是說業主在買房時已經得到政府的承諾,這70年的土地使用權為業主的,沒有說以后還要交稅。所以,我們要講清楚房地產稅依據是什么? 

  有人解釋說房地產稅主要國家都收,中國也不能例外,并且政府提供公共服務導致地價上漲,這不是業主個人努力獲得的,所以應該征稅。但前面說過我國城市土地是國有而不是私人所有,這恰恰是與主要國家都不同的制度安排,邏輯上不能簡單類比;同時購房者承擔的一定年限(一般是70年)土地出讓金,實際就是為政府提供公共服務預先交納的費用。 

  還有人解釋說房地產稅的性質是財產稅,是對所有權人的財產征稅,租賃權可以算作財產。而且土地使用權是一種基于所有權不能轉讓的租賃費用,在法律上不能與房地產稅混為一談,所以不能說征收房地產稅后就要減少土地出讓金。對業主來說,征稅就是降低首付,增加按揭。或者說,如果征稅,征稅的現值一定是土地出讓金的減值,市場不會允許在原有土地出讓金額度之外再征稅,這是由目前的土地招、拍、掛制度決定的。 

  直觀上,征稅與政府借款在邏輯上是相同的。如果公眾是理性預期的,政府不論采用發行債券或增加稅收的任何一種融資方式,對經濟運行影響都是相同的(這個原理叫李嘉圖等價定理,是200多年前大衛?李嘉圖提出的思想)。因為政府發行債券融資造成支出增加超過稅收收入(即赤字)會引起未來稅收上升,這種上升一定會被具有完全理性的居民預期到,居民為了不使后代稅負過重必然相應地調整目前的消費。即居民不會將政府發行公債融資這樣的財政擴張看作是幸運的意外收獲,他們寧愿將一部分收入儲蓄起來以支付未來的稅收負擔,因此消費需求不會上升,更不會出現消費支出的乘數效應。在這一意義上,前期的減稅與后期的增稅對總需求的凈作用為零,債務融資不過是延遲了征稅。2005年《稅務研究》第5期筆者在“論物業稅對房地產價格與政府行為的影響”中建立模型用李嘉圖定理證明:物業稅(即現在討論的房地產稅)的開征對房產價值、租賃價格及政府行為沒有實質性的影響。 

  二、房地產稅的目的 

  就房地產稅立法的目的而言,目前主要觀點大致有這么幾類:一是調節收入分配——多套房多交;二是抑制房價——某國因房地產持有期間交稅所以該國不炒房;三是滿足地方公共服務資金需要——地方政府有穩定的收入來源;四是抑制地方政府的短期行為——70年土地使用權寅吃卯糧……等等。 

  賦予房地產稅調節收入分配的目標是不合適的。據已有資料顯示,已實行房地產稅的國家主要目的是籌集區域性財力保證區域性公共服務的需要,不是為了調節收入分配。調節收入分配差距的功能由個人所得稅與政府補貼及相應社會保險的各種計劃來承擔(如養老保險、醫療保險、低收入保障計劃、兒童支持計劃等等)。由于我們在最開始討論這個問題時賦予了調節收入分配的職能,于是大量討論糾結于是否對第一套房產征稅?免征對象是第一套還是人均面積?這些問題使我們偏離了制度設計的方向。 

  房地產稅抑制房價的目標是不確定的。舉例:原來房子行情是300萬元,因業主暫時拿不出這么多錢來,從銀行貸款150萬元,還30年。這時業主會不會認為房價降了一半呢?不會。 

  同樣,假設有1000戶這樣的業主,政府為這1000戶業主70年城市建設與后續公共服務需要支付10億元(戶均100萬)。政府可以以土地出讓金形式取得這10億元,也可以用房地產稅的方式取得。無論哪種方式,政府都是先取得資金進行城市建設然后再有居住環境。所以政府取得資金一定在前,李嘉圖定理告訴我們,政府的債務就是以后的稅收。從一個長時間維度來看,房地產價值并沒有因為政府改變費用或稅收的收取方式而改變。 

  房地產稅滿足地方公共服務資金需要是所有開征房地產稅的國家的首要目標。“地方”區域的過大導致土地出讓金的支出與受益“地方”的利益并不對等、后續財政支持乏力是土地出讓金制度無法避免的問題。2016年全面推開的“營改增”是自1994年分稅制改革以來最重大的稅收制度改革,這一改革進一步強化了中央政府的財政支配權,地方處于財政分配的更加弱勢地位。城市擴張、土地供應越來越有限的現狀使重塑央地財政關系、建立穩定可靠的地方稅源迫在眉睫,這可能是盡快推出房地產稅的原因之一。 

  地方稅源稀缺,作為政府性基金預算主要構成的土地出讓金穩定性不高、規范性不強、可持續性前景不明,地方政府需要有穩定的收入來源滿足教育、治安等其他公共基礎設施提供的支出,房地產稅顯然是一個非常值得討論的選項。問題在于我們目前的土地出讓金的使用是全區(含縣或縣級市)范圍,市級(地級市)及以上政府也會從中分得三分之一左右的金額(各省市政策不一樣),區級的土地出讓金留存部分在土地出讓后的配套建設中基本一次性平衡。這樣將存在四個問題:一是土地出讓金短時間一次性平衡導致政府性基金收入的后續穩定性不夠,可持續性不強;二是一次性平衡引發的長達數十年公共服務資金來源不匹配;三是土地出讓金的各級政府的分成以及區(含縣或縣級市)內統籌導致收支受益范圍匹配度很低;四是數十年土地租金的一次性收取激勵現任政府短期行為。房地產稅在正確設定的條件下,有可能解決這些問題。 

  三、房地產稅的用途 

  要明確是否必要開征房地產稅以及如何開征,必須要與其支出或用途聯系起來。 

  我們經常類比的是美國房地產稅,事實上開征房地產稅的大多數國家的地方財政都是主要依靠房地產稅支持。我們更加需要了解的是:美國房地產稅的收稅主體是郡(county)、市政府(city)和學區(schooldistrict),并且一半左右的房地產稅由學區收取和支配,主要用于支付學區義務教育、改善治安和公共環境,使學區環境得到改善,直接使房價受益升值。學區收到的房地產稅越多,越有錢請更好的教師從事義務教育,該學區的公立教育就越好、房地產品質越高、房產越貴,出售、出租的價格就越貴,房地產稅也會越有保障。在美國,一定程度上,房地產稅是房地產保值升值的重要保證,而不是抑制房價的政府手段。從心理上看,如果房地產稅的收支受益匹配度高,會大大降低稅收的痛苦指數,提高居民納稅的遵從度。 

  因此,對于我國收取房地產稅后的用途與支配權限,需要深入討論。目前最低預算層級是區政府,從房地產稅的設想來看,我們考慮的是地方財政資金的籌集,還沒有系統地考慮支出的因素,更沒有考慮到學區的層面。但我們區的范圍太大,人口眾多,也就是說房地產價格的高低及稅收的多少與房地產所在的學區基本無關(目前還有學區房一說是因為我們學區劃片規則造成,學校的好壞依賴于傳承與運氣,而缺乏長效機制),于是房地產稅完全起不到美國的保障區域環境與支撐房價的作用。 

  四、房地產稅的出路 

  從前面的討論,我們可以看到,房地產稅的提出只是一個支付方式的變化,不是不可以收,但是在沒有厘清前面關系時,將房地產稅倉促推出是不合適的。有兩點是可以確定的:一是,征收房地產稅一定與土地出讓金制度的改變相關,市場不會接受保持現在土地出讓金的同時額外接受房地產稅;二是盡管過去的二十年里土地出讓金對中國經濟起到了很大的推動作用,但目前的政府已經動用了以后70年的政府收入,從長遠看是不合適的,后任政府需要有合適的財力來源。而對已經收取出讓金的房地產再收取額外的稅收理由又很難成立。 

  出路何在?本文提出以下方案:老房老政策,新房新辦法,債券補缺口。 

  1.老房老政策 

  老房老政策的意思非常明確:遵守約定,不再額外征收房地產稅,直到土地租約到期。這不僅僅是一個普通的約定,更代表了政府的誠信。政府守約行為是政府誠信的脊梁,政府誠信是社會誠信的基石和靈魂,也是政府的執政基礎。政府每一項政策都是與社會建立的約定,這個約定必須得到政府與社會的共同遵守,政府有誠信,社會才有秩序。 

  2.新房新辦法 

  新出讓的土地采用新辦法。將出讓土地出讓金重新測算,以按揭形式70年交納,形成房地產稅的主要構成部分。這樣,第一年政府這方面的收入會大幅度降低。但在第二年,當年出讓的土地交納房地產稅(按年繳納租金稱為房地產稅,下同),前一年出讓的土地也要交納;第n年,可以收取當年出讓土地的房地產稅以及所有前n年出讓土地的房地產稅,還可以按年收取n年以前出讓已經到期土地的房地產稅。我國的土地出讓金年限除少數剛剛開始時(1997年左右,如溫州)是20年以外,大部分為70年,還有40年和50年的。目前已經有部分土地使用權到期,2040年前后將是大批土地使用權集中到期時間。可以預期,若干年后,巨大的土地存量使按年交納的房地產稅完全與今天一次性收取的土地出讓金一樣能夠支撐地方的正常支出,甚至遠遠超過正常支出所需。 

  這里要特別提一下,2016年溫州土地使用權20年到期延長的處理情況。2016年溫州市國土資源局排查后發現溫州市區有600多宗房產土地證將在20171231日過期,2019年到期的土地證約有1700多宗。當年4月原國土資源部、浙江省原國土廳組成聯合調研組赴溫州市調研指導住宅土地使用權20年到期延長問題。當年12月原國土資源部副部長王廣華在《自然資源統一確權登記辦法(試行)》新聞發布會指出,針對溫州當地二十年住房土地使用權到期問題,原國土資源部和住建部會商后回復,可以采用“兩不一正常”的過渡性辦法處理,即自動續期不收費,正常辦理交易和登記手續。涉及“土地使用期限”,仍填寫該住宅建設用地使用權的原起始日期和到期日期。這是貫徹《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》所采取的過渡性措施。當年中共中央國務院還發布了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》,提出要研究住宅建設用地等土地使用權到期后續期的法律安排,推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期。 

  現在看來,對2016年溫州土地使用權20年到期延長的“兩不一正常”的處理方案在一定程度上違背了約定,也是對其它交納更長年限土地出讓金業主的不公平。更重要的是,浪費了一個非常好的推出房地產稅的契機。 

  3.債券補缺口 

  上述方法使房地產稅征收的依據得到認可,也抑制了地方政府寅吃卯糧的短期行為,從長遠來看可以形成穩定且持續增長的收入來源。但有一個最大的問題是,目前土地出讓金在有些地方已經占地方可動用資金的一半,盡管由于拆遷補償等支出使得凈收入沒有賬面那樣大,但還是地方城市建設的重要來源。隨著城市建設與擴張趨于完成,城市建設部分需求會減少,城市公共服務資金需求會比較穩定。剛剛實行新辦法時地方政府的收支缺口較大(但缺口逐年縮小),此時,可以依靠地方債券來彌補缺口。按李嘉圖等價原理,今天的債務將是明天的稅收。前面已經討論,巨大的土地資源存量與原出讓租約到期的土地越來越多,將使以后可以按年交納房地產稅的地塊承擔能力越來越強,債務問題最終將得到解決。 

  當然,前述方案還需要重塑央地事權與功能劃分、地方公共收支主體下沉與受益匹配問題等。本文僅僅提出一種方向性思路,具體到方案的形成還需要大量的測算與進一步研究。 (作者龔剛敏系浙江財經大學教授) 

    

    

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