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土地增值稅是該立法還是取消?

2019年08月16日 來源: 界面新聞

  1994年起實施的《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》,在房地產交易環節中對土地增值收益征收土地增值稅。按照條例規定,轉讓國有土地使用權、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人,應當繳納30%60%不等的增值稅。

  今年716日,財政部就《中華人民共和國土地增值稅法》向社會公開征求意見,加快了土地增值稅立法工作的節奏。近兩年全社會注意力都集中在房地產稅立法上,今年初國務院立法計劃中突然增加了土地增值稅法,令相關人士感到驚訝。筆者多年來跟蹤房地產領域的稅收立法,希望國家借著房地產稅立法的契機,清理、整合以房地產為對象的11個稅種,并先行停征充滿爭議的土地增值稅。 

  按照黨的十八屆三中全會對落實稅收法定原則的要求,我國的稅收立法權逐步回歸到全國人大。稅收法定是法治國家建設、社會主義民主的重要組成部分。2015年修改的《立法法》第八條(六)款明確,稅收必須制定法律 .新開征的稅種應制定相應的稅收法律,現行的稅收條例應通過修改上升為法律。截至目前,全國人大常委會已制定了環境保護稅法、煙葉稅法、船舶噸稅法、車船稅法、耕地占用稅法、車輛購置稅法,修改了企業所得稅法和個人所得稅法,同時對資源稅法草案進行了初次審議。列入本屆人大立法計劃的還有增值稅法、消費稅法、房地產稅法、關稅法、城市維護建設稅法、契稅法、印花稅法、稅收征收管理法(修改)等。根據財政部日前披露的2019年立法計劃也顯示,今年年內將力爭完成增值稅法、消費稅法、印花稅法、城市維護建設稅法、土地增值稅法、關稅法等部內起草工作。加速土地增值稅立法是實現稅收法定的積極一步。 

  本次公布的土地增值稅法草案征求意見稿基本平移了現行稅制,在基本不改變現行土地增值稅征稅范圍、計稅依據、納稅義務發生時間和征管格局的基礎上,結合房地產的新現象作了一些微調。而征收制度復雜、難度大、成本高、征納矛盾突出等問題則沒有針對性的調整。土地增值稅開征于1994年,另外考慮到土地增值稅對房價起逆向調節作用,在立法之前有必要檢討執行了25年的稅收政策,其執行效果如何,是否達到了當初預設的目的。 

  按照1995年國家稅務總局關于印發《土地增值稅宣傳提綱》的通知(國稅函發[1995]110號),土地增值稅設立的主要目的有兩點,一是“增強國家對房地產開發和房地產交易市場調控的需要”,抑制炒買炒賣房地產獲取暴利者,遏制投機者牟取暴利的行為;二是“增加國家財政收入”。 

  而這次財政部在征求意見稿的說明中,介紹了土地增值稅的立法目的——“發揮土地增值稅籌集財政收入、調節土地增值收益分配、促進房地產市場健康穩定發展的作用”。這幾乎與當年確定的征稅目的如出一轍。 

  筆者根據國家統計局的公開數據測算發現,實施25年的土地增值稅,效果與當初的預設目的——房地產調控和增加財政收入——還有相當大的距離。 

  征收土地增值稅對于城市房價有逆向調控作用 

  據國家統計局公布的全國主要城市房產價格數據,從2009年開始,土地增值稅收入快速增加,從2008年的719.57億元增長到1278.31億元,增幅達78%.2017年,全國土地增值稅收入達到4911.3億元,比2008年增長了近6倍。再看作為調控對象的房價,眾所周知,全國城市房價在近10年呈高速上漲趨勢。從2008年至2017年,北京、上海、廣州和深圳的平均房價分別上漲了1.6倍、1.9倍、0.9倍和2.8倍。筆者比較了2008年至2017年土地增值稅收入和全國主要城市平均房價的走勢,發現兩者的增長曲線基本一致,土地增值稅與房價的上升完全是正相關關系(見下圖)。由此可以看出,征收土地增值稅對于城市房價上漲沒有抑制作用。 

  有專家認為,由于土地增值稅采取累進制稅率,土地增值越大,稅率則越高,最高可達到60%.土地增值稅是在房地產轉讓環節征收的稅收,在炒房現象嚴重、房地產市場呈現明顯的賣方市場特點的“黃金十年”里,土地增值稅必將全部轉嫁給購房的消費者,從而直接推高房價。這也從另一面證明了土地增值稅收入與房價比肩上漲的現象。 

  與抑制房價結果相反的是,土地增值稅采取高額遞進稅率,使得土地增值稅產生逆向調控效果。土地增值稅基礎稅率是30%,政府可以從土地增值中獲得最高達到60%的稅收收入,是土地增值的最大受益者,因此政府有動力“默認”甚至“鼓勵”土地價格上漲,從而增加財政收入。土地增值越大政府越得益,房價就越高,“繁榮”的房地產市場也給政府帶來高昂的財政收入。同時,在逆向調控效應下,土地增值稅也必將削弱其他房地產調控措施的效果。 

  土地增值稅對財政收入貢獻較小,容易造成富者越富、貧者越貧的“馬太效應” 

  在經歷了十多年的高速增長后,2017年土地增值稅收入達到4911.3億元,僅占全國地方財政收入91469.41億元的5.37%.2018年土地增值稅更是增長14.9%,達到5642億元,占地方財政收入的5.76%.全國除了海南省的土地增值稅收入占比較高(15%左右),其他省份基本上都在5%以下,最低的西藏僅0.76%.由此可見,土地增值稅對地方財政收入的貢獻度不高。 

  一般來說,經濟越發達的地區,土地增值幅度和房地產交易量就會越大,因此地方政府的土地增值稅收入在富裕地區和非富裕地區的存在較大差異。2017年全國地方財政收入排列前6位的省市的土地增值稅收入達2630.84億元,占這項稅收全國總收入的53.57%.全國31個省級地區,財政收入越富裕則土地增值稅收入越高,財政收入越低的地區土地增值稅收入越低,土地增值稅對于地方財政貢獻的邊際效應遞減。 

  土地增值稅收入的地區間差異,成為構成地區財政差異的一個因素。由此可見,土地增值稅為地方財政收入的貢獻十分有限,而且對于調節財政收入地區間差異起反向作用。 

  今天我們再來討論土地增值稅立法時,必須要對過去這項稅收政策的目的、后果作一次全面的檢討,如果它圓滿實現了當初預設的正當目的,成為房地產調控的有效手段,成為地方財政的重要收入來源,那就有必要立法強化土地增值稅的征收。事實證明,25年來,土地增值稅并沒有達到當初設定的目的——加強房地產調控,而對于“增加國家財政收入”則貢獻甚微。 

  不檢討征稅后果和政策得失,盲目立法征稅,有違十八屆四中全會對“科學立法”、“民主立法”的總體要求。希望立法機關對此引起重視。 

  諸多實際問題尚待解決 

  現行土地增值稅是在1994年房地產法制不健全、投機猖獗的特定形勢下開征的,目的是通過征收高額累進稅收,抑制炒賣地皮。但自19947月通過《城市房地產管理法》之后,我國房地產管理法律法規逐步健全,管理機制和調控措施逐步完善,有效打擊了純粹炒賣土地和其他投機行為,在這種形勢下繼續通過對土地增值收益征收專門稅收的方式進行調節已經不具有必要性和合理性。 

  現行條例將附屬建筑物的增值部分納入一同征稅,企業經營績效越高則稅負越重。采用高額的累進稅率的土地增值稅,在調節土地超額利潤的同時,還要調節經營成果,受益越高的企業稅負越重。而經營績效較差的企業,可以以土地超額利潤來彌補經營成效的不足,這時的土地增值部分可能會適用較低的稅率,甚至不用繳稅。因此,土地增值稅稅制還會導致保護落后、低效率公司,干擾市場秩序的負面效果。 

  土地增值稅稅基計算復雜,征納成本非常高;土地增值稅稅負非常重,納稅人存在強烈的逃漏稅動機;目前實際上是按照1%左右的預征率進行預征,納稅人長期不清算或者進行虛假清算。所以,現行土地增值稅在實施中普遍存在違法或脫法狀況,滋生嚴重的尋租腐敗問題,給納稅人和稅務機關都造成極大的法律風險,損害了法律的公平正義。 

  我國現行房地產領域的稅種配置十分不合理,相關稅種全部設置在開發和交易環節,包括營業稅、城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、個人所得稅、企業所得稅、城市維護建設稅以及教育費附加(準稅收)等11種稅,而在住房保有環節則不征稅。造成房地產流轉環節和保有環節稅負嚴重失衡,既加劇了住房價格的上漲,也加重了購房者的稅收負擔,產生逆向調節和逆向分配的雙重負效應。另外,土地增值稅與營業稅、企業所得稅、契稅、城市維護建設稅等存在重復征收問題。上述稅種數量眾多、交叉重疊、稅基狹窄、定位不當,導致難以建立一個稅制科學、稅負合理、透明高效的地方稅制體系,也不利于地方主體稅種的優化和形成。 

  由此可見,土地增值稅已經成為優化房地產稅收結構、建立地方主體稅種的“攔路虎”,理應在研究、推進房地產稅時取消土地增值稅。 

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